Especialistas debatem desafios da regionalização em curso nos estados

Confira os principais trechos da primeira mesa do encontro “As regionalizações do saneamento nos estados”

A implementação do Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020) segue ritmos diferentes em cada estado. A regionalização dos serviços é um dos pilares da diretriz federal. No entanto, das 26 unidades da Federação, apenas 17 criaram suas leis (o Distrito Federal está fora dessa obrigatoriedade) e, desses, oito deram o passo seguinte e estabeleceram suas instâncias de governança regionais. 

Para ampliar o olhar sobre o tema, o IAS realizou o encontro “As regionalizações do saneamento nos estados – perspectivas e desafios dois anos após a aprovação do Marco Legal” em setembro. O evento contou com uma apresentação de estudo inédito e três mesas temáticas. A primeira mesa, “Diferentes perspectivas sobre os modelos de regionalização em curso nos estados”, analisou o quadro das regionalizações no país com foco nas diferentes estratégias adotadas e no avanço da regulamentação, estruturação de suas governanças e planejamento.

O debate foi mediado por Letícia Pimentel, pesquisadora do Departamento de Ciência Política da USP; e participaram representantes de diversos segmentos – Cláudia Lins, gerente de Sustentabilidade da Confederação Nacional de Municípios (CNM); Percy Soares Neto, diretor executivo da Associação Nacional das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON/SINDCON); Sérgio Antônio Gonçalves, secretário executivo da Associação Brasileira de Empresas Estaduais de Saneamento (AESBE) e Wladimir Ribeiro, sócio da Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques – Sociedade de Advogados. Nesse texto estão os principais trechos da mesa, divididos por blocos de temas. 

Regionalização como eixo estruturante do Marco Legal do Saneamento

Para Percy Soares Neto, é fundamental iniciar o debate a partir do entendimento do porquê a regionalização dos serviços de saneamento básico foi estabelecida como um pilar para a implementação do Marco Legal. De acordo com ele, foi para garantir a contratação de prestadores de serviços com compromisso efetivo por meio de licitação e, principalmente, para garantir a subsistência do subsídio cruzado e os ganhos em escala na prestação de serviços. 

“O relatório do senador Tasso Jereissati (PSDB-CE) instituiu a regionalização exatamente para fazer frente a uma crítica que havia sobre um modelo de cunho mais liberal, que poderia não responder ao desafio de termos o subsídio cruzado. Todos os atores envolvidos na época concordaram que a regionalização, de fato, seria importante, principalmente para criar as condições para se levar saneamento aos municípios de menor porte”, detalha. 

A regionalização dos serviços de saneamento não é novidade, segundo Wladimir Ribeiro, da Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados. “Não estamos implantando uma regionalização, estamos reformando, temos que entender os limites de um processo de reforma. A regionalização não começou com o Planasa [Plano Nacional de Saneamento implantado na década de 1970], não é obra do regime militar, é anterior. A regionalização foi estimulada pelo governo Goulart e até o final do governo Juscelino Kubitschek”. 

Na avaliação de Ribeiro, a diferença é que o Planasa propunha a regionalização executada pelo prestador. “Cada município contrataria o mesmo prestador e no âmbito interno do prestador é que haveria o subsídio cruzado e os outros aspectos relativos à regionalização. O prestador no início era fortemente controlado pelo governo federal, principalmente pelo seu braço técnico que era o BNH [Banco Nacional de Habitação]. A falência do BNH fez com que a centralidade de tudo isso ficasse menos transparente no interior das estruturas estaduais. Essa regionalização anterior foi reformada por uma nova perspectiva que é criar um poder concedente colegiado representando um conjunto de titulares que são os municípios com apoio do estado, capaz de desempenhar esse papel de maneira regionalizada”. 

Ribeiro considera ainda que o modelo de regionalização adotado pelo Marco Legal corrige uma assimetria do anterior. “Havia grandes empresas públicas de saneamento, que seriam as prestadoras do serviço, e do outro lado o todo poderoso, do ponto de vista formal, poder concedente, que na verdade estava numa posição muito assimétrica, não tinha especialização, não tinha escala para poder de fato exercer as suas funções como poder concedente. No sentido de re-equilibrar essa equação, o novo marco prevê uma nova estratégia de regionalização tentando reformar a regionalização anterior e criar uma regionalização pelo poder concedente”. 

Municípios enfraquecidos

No entanto, na visão de Cláudia Lins, da Confederação Nacional de Municípios (CNM), o novo modelo parte da necessidade de fortalecer os estados ao custo da autonomia municipal. “A partir do momento que se cria uma lei de regionalização, com microrregião, por exemplo, os municípios não conseguem fazer mais nada sozinhos. Se eu não decidir enquanto gestor municipal, aquilo tem que ser decidido de forma regional, e não tem uma estrutura de governança, não se faz um planejamento, não se faz um plano, posso citar vários exemplos dos problemas que temos em fortalecer os estados em detrimento dos municípios”, critica.  

“Concordo com a Claudia que a autonomia do prefeito deve ser respeitada, mas acho que precisamos refletir sobre o caso de que a autonomia do prefeito de Rio Branco não está viabilizando a universalização do serviço de todo um estado”, contrapõe Percy, ao citar o caso específico da capital do Acre, que não aderiu à regionalização proposta e inviabilizou a concessão desenhada pelo BNDES para todo o estado. 

”Será que esse prefeito tomou essa decisão olhando o contexto do setor do saneamento? Será que o prefeito de Porto Velho [capital de Rondônia com caso semelhante ao de Rio Branco] toma uma decisão de não aderir a uma modelagem que vem sendo estruturada pelo BNDES e aí tira a viabilidade da prestação do serviço do conjunto do estado… será que a autonomia dele precisa ser preservada quando a decisão dele impacta na vida de um conjunto amplo de pessoas?”, questiona. “Acho que a regionalização veio com esse espírito, de pegar um município como Rio Branco, que possa ajudar o conjunto do estado a ter os investimentos a serem universalizados”, ressalta. 

Sérgio Antônio Gonçalves, da Associação Brasileira de Empresas Estaduais de Saneamento (AESBE), concorda com Cláudia. “Não está cômodo essa questão municipal com essa nova legislação”. Ele ressalta ainda que parte das propostas de regionalização dos estados visaram a sobrevivência de suas companhias de saneamento. “Partindo do princípio que a lei trouxe essa obrigação de fazer arranjos, cada estado, como ser autônomo dentro da Constituição Federal, optou por uma forma que passa pela própria sobrevivência. O  equívoco do governo federal foi achar que sem uma conversa, uma lei fosse meramente acabar com as empresas estatais, não considerando que temos no nosso grupo de associados uma das maiores estatais do mundo que é a Sabesp [Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo], que tem indicadores”. 

Ao mesmo tempo, Gonçalves reconhece que há problemas no setor, “senão estaríamos universalizados”, e lembra que, “desde a Lei de Concessões de 1995 e de 1998, o setor privado já faz parte do setor de saneamento. Manaus, [e municípios dos estados do] Rio de Janeiro e Espírito Santo têm mais de 20 anos de concessão, então o problema não é o privado”, ressalta.

Na visão de Cláudia, a regionalização não está avançando. “Temos 45% do país que não tem autonomia para fazer gestão do saneamento. Como a gente fala em alcançar metas de saneamento se 45% do país está dependente do avanço da regionalização para fazer a prestação desse serviço?”, pergunta, ao citar o percentual de municípios que estão em alguma microrregião, região metropolitana, aglomeração urbana ou unidade regional instituída.

E, se o Marco Legal retirou a autonomia dos municípios, não acrescentou nenhuma contrapartida de responsabilização aos estados, aponta a representante da CNM. “Não tem nenhuma penalidade para os estados pela inércia deles, não existe penalidade de nada, mas o Ministério Público está pressionando municípios para eles avançarem, ainda que não tenham mais essa titularidade exclusiva, ainda que a gente tenha colocado ali no novo marco que as responsabilidades penais, administrativas e civis sejam compartilhados com todos da microrregião”. 

Subsídio cruzado

Embora os participantes apontem questões estruturais da regionalização, como a perda de autonomia dos municípios, também ressaltam pontos favoráveis. Para Sérgio Gonçalves, a regionalização viabiliza “investimentos e uma operação e uma prestação de serviços de  forma mais igualitária que você possa fazer um atendimento respeitando os mais vulneráveis, colocando tarifas sociais etc. É importante a regionalização sim, respeitando a titularidade dos municípios”. 

Ele explica que, se um município for atendido por um Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) ou por um departamento, também existe a possibilidade de subsídio cruzado, “porque a política tarifária assim já lhe diz, a pessoa mais pobre do município, sem capacidade de pagamento, com vulnerabilidade, é subsidiada pela política tarifária, então o subsídio é inerente  da prestação do serviço do saneamento, independente em bloco ou só local, ela tem que existir para o direito ao saneamento ser dado àquelas pessoas que estão na localidade”, explica.

“Sempre a escala se torna um processo importante, o subsídio cruzado também. Mesmo operado por um município só, ele tem um subsídio entre ele mesmo. E quando você coloca isso em regiões e tenta fazer esses agrupamentos, isso se torna importante. No resíduo também, fazemos estudos importantes dentro dessa área, isso é importante, faz com que você consiga com que as pessoas paguem um preço mais justo, porque senão o mais pobre acaba pagando a mesma coisa, isso não é justo”, ressalta Sérgio. “O limite da tarifa é 3% da renda familiar. Os últimos estudos indicaram que, para os extratos mais pobres, já ultrapassamos esse limite com forte impacto na inadimplência. Como vamos conciliar a modicidade tarifária com a necessidade de investimento em prazo tão curto?”.

Comprovação da capacidade econômico-financeira

Enquanto a previsão de investimentos federais vem sendo reduzida e encontra-se bem abaixo do adequado para alcançar a universalização até 2033, 1.107 municípios estão em situação irregular, 72% deles com população abaixo de 20 mil habitantes. As companhias estaduais responsáveis pela operação nessas localidades não conseguiram comprovar a capacidade econômico-financeira, conforme exigido pelo próprio Marco. 

Questionado sobre o interesse das operadoras privadas em concessões em municípios de pequeno porte, Percy explica que 40% das operações privadas do país já são de municípios de pequeno porte, com menos de 20 mil habitantes. “Dizer que município pequeno não interessa ao privado, depende da estrutura da modelagem, interessa sim! Ampliar o leque de discussão é ótimo, desde que ele acabe na prestação de serviço para a população”. No entanto, sobre a importância do agrupamento de municípios num arranjo único, Percy coloca que, de forma pragmática, a saída para os municípios pouco rentáveis é a regionalização, devido ao mecanismo de subsídio cruzado. 

Recursos para o saneamento

O Marco Legal estabelece como meta de universalização que 99% da população tenha acesso à água potável e 90% a esgotamento sanitário até 2033. Questionado sobre o desafio de incluir nos contratos de prestação dos serviços as áreas urbanas mais vulneráveis, distritos isolados e áreas rurais, Percy usou o exemplo do Amapá, que classifica como exitoso. “Com o dinheiro da outorga da concessão da Companhia Estadual de Água e Esgoto, criou-se um fundo para atender as áreas rurais. Ao fazer a concessão, (…), o dinheiro da outorga vira um fundo para fazer o atendimento dessas áreas necessitadas”. 

Em Alagoas, o recurso da outorga remunerou as Prefeituras que tinham serviços de água e esgoto sobre os ativos que haviam entregado no processo de regionalização. “É importante ter claro que a solução da área rural precisa estar pensada no conjunto da modelagem, nós temos dois bons exemplos. O Rio de Janeiro investiu parte do dinheiro da outorga em um fundo de infraestrutura”, explica Percy. 

“Será que, se eu posso resolver isso dentro do setor, eu preciso pressionar o orçamento federal? Ou tenho que criar modelagens e condições que vinculem em dinheiro o potencial das outorgas para resolver esses problemas que porventura não estejam na área de concessão? Acho que esse é o caminho e tem bons exemplos em curso pra gente ver como eles vão acontecer e ver se eles vão dar certo”, acrescenta. 

Wladimir apontou que Percy “respondeu bem à questão, quando falou que tem um excedente”. No entanto, apontou que não entende “por que tem que pagar a outorga, para depois a outorga ser feita por um outro caminho, e por que não modelar no próprio contrato o atendimento de todos? Por que cada um tem que ter um prestador diferente? Claro, as modelagens são feitas com muita rapidez, mas acho que as novas modelagens, como essa da Cagece, que é uma PPP, já prevê o atendimento dos assentamentos informais, quando há os recursos tarifários”.

Para Wladimir, uma questão a ser considerada é em que medida será possível viabilizar o saneamento rural sem recursos orçamentários. “Acho que a tarifa é até injusta em alguns casos. Quando o sistema tributário é bom ele tributa a riqueza, a renda, é mais justo para produzir um serviço tão essencial como saneamento básico. O saneamento rural tem algumas características de prestação, de envolvimento da comunidade, que é um desafio maior, é um desafio organizatório”.

Questiona ainda, de forma geral, se a tarifa é suficiente para universalizar o saneamento no Brasil em prazo tão curto. “O Plansab, com base em 2013, projetou a universalização até 2033, reforçada pelo novo Marco. Para chegar nessa universalização teria que haver crescimento econômico de 13,5% do PIB, no pior cenário, e do outro lado teria [que ter] recursos subsidiados pela União e do orçamento geral da União. A União tem subsidiado o saneamento, não é só o orçamento. Tem que ver o que significa o subsídio das debêntures incentivadas, as operações que o BNDES está fazendo, a sindicalização de financiamento para que os prestadores privados possam ter acesso a crédito, que está se criando um financiamento de R$20 bilhões com a liderança do BNDES”, ressalta. 

Cláudia acrescenta que é inviável alcançar a meta somente com o orçamento da União. “A gente tem visto um decréscimo muito grande, 2019 foi uma coisa absurda. A gente tinha bilhões e a PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual está prevendo, se não me engano, R$23, R$27 milhões para saneamento em nível de MDR [Ministério do Desenvolvimento Regional]. O que você faz com esse recurso? É melhor o governo federal tentar jogar na loteria, pegar que está acumulada a mega-sena em R$150 milhões, para tentar melhorar o orçamento do Ministério do Desenvolvimento Regional. Podemos tentar essa sorte? Será?”, ironiza.

Modelos de outorga

Sobre as outorgas alcançadas nos últimos grandes leilões do setor, Percy reafirma que elas são o custo da ineficiência do sistema. “Pode-se criticar o valor da outorga. Pode ter certeza que para o operador privado a outorga, se pagar ou não pagar, não interessa, pode fazer por menor preço com desconto em tarifa. A grande questão é que, em geral, o poder público quer receber outorga. Quem demanda o recebimento da outorga é o poder concedente”, ressalta.

“Volto ao exemplo do Amapá, que no início foi desconto na tarifa até um piso e depois a outorga, uma combinação das coisas, talvez esse seja um modelo interessante. Quer dizer, eu faço um desconto na tarifa, quando chegar num piso que se entenda na modelagem como razoável, sigo a competição pelo valor da outorga. Acho que a gente precisa ser mais criativo com isso”, complementa. 

Por outro lado, Sérgio, representante da AESBE, aponta como um desafio a revisão dos modelos de outorgas. “Existem modelos na Europa que mostram claramente que a outorga é paga no decorrer da concessão, durante a amortização. Nós estamos pagando a maioria tudo à vista, então já estamos endividando uma concessão de 30 anos de imediato, e dependendo de onde vai esse fundo ou não, ele não vai pro saneamento, às vezes não vai. São experiências. É uma preocupação, em vez de colocar dinheiro no saneamento estamos drenando o saneamento de uma vez só. Isso é uma preocupação geral, não é um caso específico. Parâmetros para conhecer o déficit.”

Outro desafio para que a universalização de fato aconteça, com garantias de que os serviços de água e esgotamento sanitário chegarão a todos os rincões do país, é ter parâmetros que permitam conhecer a realidade brasileira. “Vamos atender as pessoas do país inteiro via indicadores SNIS [Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento], que só medem rede? Ou é o modelo Plansab [Plano Nacional de Saneamento Básico], que é o que está na lei? Se for pelo SNIS é um número, se for pelo Plansab é outro número, e o número é usado, o governo federal que instituiu o Plansab como o documento oficial de universalização não o usa, só usou pra dizer que é 2033, mas usa o SNIS como rede que falta a tantas pessoas”, questiona Sérgio Gonçalves. 

“Independente do Plansab ou do SNIS, quem não tem? Porque essas pessoas é que precisam. Onde elas estão e quem são essas pessoas? Estratificar isso, são mulheres e principalmente negras e negros, onde estão? Na periferia, na zona rural?  Cadê essas pessoas? E quais as políticas públicas para atender, que a Lei 14.026 não trouxe políticas públicas para atender determinadas pessoas que são as principais que estão sem saneamento”, continua. 

Novas governanças

Cláudia questionou a necessidade de entender o papel de fato do estado nas unidades regionais (modelo de regionalização vindo com a Lei 14.026/2020). Na teoria, se não aparece o compartilhamento da titularidade, deveria ser apenas os municípios. Mas, se deveria ser apenas os municípios, por que o estado tem tanto peso na grande maioria dos arranjos já realizados, incluindo os provisórios? 

Lins chama a atenção, ainda, para a importância de considerar os municípios menores no equilíbrio de poder de decisão nos novos colegiados, argumentando que os desafios de saneamento para uma capital e os menores não são os mesmos.  Destaca a “importância da questão populacional não ser a única forma de representar a maioria de votos, talvez colocando um outro agente que tem tudo a ver com saneamento, que estão envolvidos diretamente, que são os comitês de bacia, que eles foram ignorados nessas discussões.  Acredito que inserir os comitês de bacia dentro da estrutura de governança traria um critério técnico excelente para equilibrar as votações.”

Propostas de alterações no Marco Legal

Como perspectiva futura, a maioria dos representantes de organizações abordou a necessidade de alterações na Lei 14.026 ou em seus decretos posteriores. “Entregamos no dia 02 de setembro, no seminário da AESBE, um documento aos presidenciáveis com uma agenda propositiva, que é a revisão de pontos do marco legal, que passa por revisão do Decreto 10.710 e do Decreto 11.030. O 11.030 tem que ser revogado, o 10.710 deve ser organizado, mas o outro legisla sobre contratos e não é a função de um decreto”, relata Sérgio Gonçalves. 

A AESBE defende também que o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) seja atualizado constantemente e que o SNIS e o SINISA sejam aperfeiçoados. “Infelizmente ainda não foi implementado o SINISA ainda como um todo e é importante essa articulação entre os componentes da água e do saneamento”. 

Wladimir ressalta que há necessidade de aperfeiçoamento no novo Marco, mas que não se deve colocar “esses problemas todos nas costas da regionalização”, ao falar sobre os desafios impostos pela alteração na legislação. “A regionalização é um instrumento, um espaço pra gente debater e construir soluções em cada região do país que enfrenta cada um dos problemas que foram apresentados aqui. Não é uma solução, é um instrumento que viabiliza soluções”. Segundo ele, a regionalização é um espaço de concertação política interfederativo “e o desafio do saneamento envolve União, estados e municípios, precisamos de cada um deles atuando”. O desafio, segundo Wladimir, é a universalização, que implica ampliação de investimentos. A regionalização é uma forma de criar condições propícias para que ocorram. 

Ribeiro aponta a falta de um processo de transição como um dos problemas da lei. “É uma grande mudança de modelo sem nenhuma fase de transição. Houve uma norma transitória que foi vetada, porque o Presidente da República entendeu que não atendia ao interesse público, mas uma nova transição não foi proposta, então ficamos com uma mudança sem transição, que para mim é algo que viola direitos e prejudica muito esse esforço todo em universalizar o saneamento”. Outra questão é a falta de uma solução específica para o saneamento rural, que necessita de priorização e clareza. 

Por fim, aponta a demora da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) para editar e publicar as normas de referência como um problema sério. “Tem o regulador local e a ANA, a gente pergunta pro regulador local ele empurra pra ANA, perguntamos pra ANA ela empurra pro regulador local. Estamos vivendo uma situação que é contra a segurança jurídica. A gente vai ter que repensar o papel da ANA e parte do que hoje está atribuído à ANA tem que ser devolvido para a Secretaria de Saneamento para que essas atividades possam ser feitas em velocidade melhor e mais adequadas, mais vinculadas com a Política Nacional de Saneamento, que a gente precisa de uma Política Nacional de Saneamento a cargo da autoridade legítima, que é o poder eleito”.

Percy Soares Neto reforça que o ambiente institucional gera estabilidade e segurança para o investidor e que se “a gente retroceder para seguir discutindo, a gente não vai entregar o serviço para população e a população não quer discussão sobre o modelo, ela quer serviço em casa”.

Já para Claudia Lins, é fundamental realizar um diagnóstico das fragilidades da lei,  fortalecer  a governança a nível nacional. “Acho que seria um bom caminho trazer os estados e os municípios para junto do governo federal, os outros atores envolvidos para gente realmente fortalecer as políticas públicas de saneamento”.